论法治视角下的高校章程建设

　　摘要：高校章程是现代大学制度建设的题中要义、现代大学治理的基本依据和依法治校的前提要求。高校章程建设主要包括高校章程的制定、高校章程的核准和高校章程实施的监督等，其中，高校章程制定的基本原则主要包括合法性原则、权利保障原则和自主办学原则。高校章程核准的基本要素主要包括章程核准的依据、章程核准的主体、章程核准的程序和章程核准的权限。高校章程实施的监督机制主要包括监督机构、问责机制和变动机制。
　　关键词：高校章程；依法治校；自主办学
　　文献标识码：A文章编号：1006-0448（2016）04-0125-05
　　高校章程是高校内部的“宪法”，高校章程建设对推进高校依法治校具有重要意义。2015年年底，江西省各高等学校章程的制定和核准工作任务已基本完成，也留下了许多值得我们进一步思考的问题。本文试图从法治的视角对高校章程建设中的几个关键性问题进行探析，其目的是为了更好地解决高校章程建设的法治化问题。
　　一高校章程建设的必要性1.高校章程是现代大学制度建设的题中要义
　　《高等学校章程制定暂行办法》第3条规定：“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件。”高校章程既是法律法规的“下位法”，也是高校内部的“根本大法”——“宪法”，即高校的最高行动纲领和基本行为依据。对此，可以从两个方面作出理解：就效力阶位而言，章程是一所高校的“最高法”，是“推动和规范大学面向社会依法独立履行社会事业法人职责、开展自主办学的基础，是处理学校与政府、学校与社会、学校内部关系的准则，是大学在法律框架下行使自治权利的自我规范”[1]。为了保障高校的有效运行，高校应当加强现代大学制度建设，制定各种相应的规章制度，这些高校规章制度是高校章程的具体化，不得与高校章程相违背。就实体内容而言，章程是一所高校的“纲领法”，以软法的形式对高校管理事项中学校的名称、性质、法律地位、办学宗旨、培养目标、办学规模、领导体制、机构组成、财产制度、教职工和学生的权利义务、学校重大事项的决策程序和方式、举办者和办学者之间的关系等最根本、最重要的事项作出规定，具有原则性和抽象性的特征，对高校各种规章制度的制定和运行起着根本的指导性作用。
　　2.高校章程是现代大学治理的基本依据
　　“现代大学是知识经济时代的大学，以创造知识、传播知识、培养人才、服务社会为己任的大学。现代大学治理是以制度承载大学使命的治理，是以制度传递大学理念的治理；而高校章程则为大学治理于制度层面的首要表征，其不仅应合乎国家法治之基本精神与尺度，更应体现大学自治之特有传统与规则。”[2]现代大学治理构架既包括宏观层面的学校与外部的关系，如政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学等，也包括微观层面的学校内部关系，如党委领导、校长治校、教授治学、民主管理等。高校章程通过对高校的办学理念和特色、学校发展目标和战略、校内各种关系、学校领导体制、治理结构、管理模式、教职员工的权利和义务、学生的权利和义务等重要内容作出相应的规定，来回答现代大学治理在制度层面的问题，为高校依法自主办学提供依据。
　　3.高校章程是高校依法治校的前提要求
　　《教育法》第26条明确规定，设立学校及其他教育机构，必须具备“有组织机构和章程”等基本条件。《高等教育法》第27条明确规定，申请设立高等学校必须提供章程。无论是《教育法》还是《高等教育法》，都明确规定章程是高校设立的基本条件。2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展纲要（2010—2020）》明确指出“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”，“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度”。就大学内部法律关系而言，高校章程划定“党委领导、校长负责、教授治学”的责任范围，是规范高校内部秩序的“组织法”；就高校教师和学生权利保护而言，高校章程是彰显权利法定、权力有限的“权利法”；就高校行政法治的“正当法律程序”而言，高校章程还是确保大学有序运行、保障权利实现的“程序法”[3]。由此可见，依法制订学校章程并严格依照章程治理，这既可以使高校章程与法律法规的原则要求相衔接，也是依法治校的前提要求。
　　二高校章程制定的基本原则1.合法性原则
　　合法性原则既包括实质合法，也包括形式合法。由此，高校章程的制定必须遵循以下原则：南昌大学学报（人文社会科学版）2016年第4期杨慧文：论法治视角下的高校章程建设
　　一是法律优先原则。“法律优先”一词，源自德国行政法鼻祖奥托·迈耶之首次提出，他认为，法律为国家意志中法律效力最强者。法律优先这一概念被引入我国行政法学时，多数学者将其适用范围限制在法律与行政立法的关系上，认为法律优先的基本涵义是指法律优先于行政立法，在上一位阶法律规范已有规定的情况下，下一位阶的法律规范不得与上一位阶的法律规范抵触，必须服从上一位阶法律规范。根据这一原则，高校章程是国家法律、法规的“下位法“，高校章程的制定必须以《教育法》《教师法》《高等教育法》和《学位条例》等教育法律以及国务院制定的教育行政法规为依据，地方性高校的章程制定还必须以有关区域教育事务的地方性法规为依据。与此同时，高校章程的制定还必须依从于其他法律法规的相关规定。
　　二是法律保留原则。“法律保留”概念是德国行政法鼻祖奥托·迈耶最早提出。根据他的经典定义，法律保留是指法律在特定范围内对行政自行作用的排除。根据法律保留原则，高校章程恪守“法无明文授权即禁止”的法理，不得逾越法律保留的范围，特别是对于有关公民基本权利限制等事项必须由立法机关制定相关法律加以规定。高校章程的内容如有违背法律保留原则，必须接受司法审查。
　　三是参与和公开原则。根据《高等学校章程制定暂行办法》，高等学校章程的制定应“广泛听取政府有关部门、学校内部组织、师生员工的意见，充分反映学校举办者、管理者、办学者，以及教職员工、学生的要求与意愿”；“涉及到关系学校发展定位、办学方向、培养目标、管理体制，以及与教职工、学生切身利益相关的重大问题，应当采取多种方式，征求意见，充分论证”；“涉及到与举办者权利关系的内容，高等学校应当与举办者、主管教育行政部门及其他相关部门充分沟通、协商”。根据《高等学校章程制定暂行办法》第3条规定“高等学校应当公开章程”和第27条规定“高等学校应当以学校名义发布章程的正式文本，并向本校和社会公开”。其目的是“接受举办者、教育主管部门、其他有关机关以及教师、学生、社会公众依据章程实施的监督、评估”。