新政策环境中的警务公开信息研究

新政策环境中的警务公开信息研究

江泽民同志在党的十六大报告中明确指出：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”、“认真推行政务公开制度。”[1]可见，政府信息公开制度的确立与实行是推进我国民主政治建设和法治建设的重要内容。

政府信息公开是适应社会主义市场经济发展的客观需要，保障我国公民根据宪法规定参与国家各项事务管理的必然要求，同时也是我国加入wto后必须遵守的规则之一。可以说，推行政府信息公开，不仅有内在的动力，也有外界的压力；不仅是改革、完善我国行政管理体制的客观需要，也是推进我国民主政治发展的必由之路；不仅是我国政治体制改革的必要步骤，也是贸易国际化和世界贸易组织对其成员国的基本要求。公安机关作为政府的重要组成部分，理所当然要建立健全并切实推行与之相应的警务信息公开制度。

警务信息公开，是指公安机关依法向社会公众传播或发布协调、处理警察关系的各种相关信息，向公众提供非保密警务信息检索的专门活动。与其他行政机关的政务信息公开相比，公安机关警务信息公开具有自身的特点。因此，关于警务信息公开问题，历来都存在着观念、制度以及方式、方法选择等方面的争议，这不仅使之成为警察理论创新的领域，也使之成为急待突破的警务实践问题。为了确保警务信息公开的合法、合理和有效，公安机关应该在过去推行有限警务公开所取得经验的基础上，将这项制度法律化、规范化、系统化、实效化、操作化，不仅为本机关工作的有利开展提供更便利的条件，更重要的是方便人民，服务社会，让人民群众了解、理解、认同、支持、满意公安机关和公安工作，形成新的、更有效的社区违法犯罪防控体系和机制。

本文基于这种认识，以新的相关理论为指导，通过对传统的公安宣传模式分析，讨论了警务信息公开的基本问题，为警务信息公开提供了可选择的理论原则和运行路线。

一、正确认识警务信息公开与政府信息公开的关系，科学把握警务信息公开的特点

公安机关是政府机构的重要组成部分，警务信息是政府信息中与社会公众利益最密切相关的内容之一，警务信息公开是政府信息公开这一母系统中的一个不可或缺的子系统。警务信息公开和政府信息公开之间是局部与整体、特殊与一般的关系。一方面，警务信息公开的基本性质、理论、技术、目的、依据等与政府信息公开是一致的，在具体内容上也决定于政府信息公开。没有政府信息公开，就谈不上警务信息公开；没有政府信息公开，警务信息公开就失去了其存在的制度背景和理论基础。另一方面，警务信息公开是政府信息公开的重要组成部分。没有警务信息公开，政府信息公开制度便不可能完备，政府信息公开活动便不可能彻底，政府信息公开内容便不可能完整。

然而，由公安机关及其警务活动的特殊性所决定，警务信息公开同其他行政机关的政务公开在主体、对象、内容、直接目的、方式等方面具有不同的特点。

（一） 警务信息公开的主体具有主次性和权威性

公安机关是国家特殊的行政机关，它拥有治安行政权力的同时，还拥有一定的刑事司法（执法）权，担负着预防、控制、打击违法犯罪，维护社会治安秩序和国家安全的重任，并具有与此相对应而且其他行政机关所不具备的多种特性。由此所决定，公安机关既掌握着警察关系领域的大量的公共信息，又是社会治安法律、法规、规章和制度的制定者和执行者，相对于社会公众，它在社会治安领域中处于绝对的信息强势地位。因此，在大多数情形下，警务信息公开都是以公安机关为主体进行的活动。公安机关是警务信息的生产者和主要的拥有者，也是警务信息公开的主要规划者和权威执行者。

（二）警务信息公开的对象具有广泛性和多样性

警务信息公开的实质是公安机关为实现其社会价值和本组织的目标，努力创造最佳的组织状态和警务外部环境而进行的警务信息传播、回馈、再传播、再回馈活动。因此，警务信息公开的对象既包括组织外的社会公众也包括组织内的公安警察。就组织外的社会受众分析，警务信息公开的对象可以分为一般对象和特殊对象。一般对象是指警务信息公开活动所指向的对象整体，可以说任何一项信息公开活动都是针对社会公众进行的，具体对象的范围可能一定，身份可能特殊，但它总是包含于社会公众这一概念之内。可见，警务信息公开同政府信息公开在一般对象方面并无本质不同，警务信息公开所应致力研究的是其特殊对象。警务信息公开的特殊对象是指每一项具体的信息公开活动所指向的对象。比如，公安机关关于外来人口管理制度、措施、方法等信息的公开，其主要对象就是外来人口这一群体；关于机动车辆管理信息的公开，其主要对象就是拥有或即将拥有机动车以及其他对此信息有需求的特定的群体。显然，警务信息公开的对象具有群体性和局域性，不是仅指某一个体，而是具有治 安行政管理和刑事司法指涉特性的若干人组成的若干亚群体的集合。显然，由社会治安问题的广泛性和多样性所决定，警务信息公开的对象也具有广泛性和多样性。

（三）警务信息公开的内容具有特殊性和复杂性

不同政府机关政务公开的内容也不相同。警务信息公开的内容除了治安行政法律、法规、规章、制度以及管理决策和执行过程及结果，如对户籍进行管理所依据的法律、制度、办事程序、收费标准等，还包括刑事执法的相关内容，如治安形势、犯罪规律、犯罪率、犯罪多发地、重大刑事案件、犯罪嫌疑人情况等内容。这些内容关系到国家的安全、社会的安定、人民群众生命财产安全的保障等，有着极为重要的地位和突出的选择性。由此所决定，警务信息公开的内容便有了结构性的划分：应当无保留公开的，可公开可不公开的，可有限公开的，不能公开的内容等。警务信息公开的内容也因此而具有显著的特殊性和复杂性。

（四）警务信息公开的过程具有时效性和阶段性

事物总是不断变化发展的，警务信息公开亦不例外。随着时间的推移、国家有关政策、法律、法规、制度和警察机构、制度和警务机制的改变，警务信息公开的内容也必然发生相应的变化。比如，当国家的户籍政策和地方公安机关户籍管理的具体制度及方式、方法改革时，公安机关关于户籍管理方面的警务信息公开内容必须随之改变，以便社会公众能够在及时了解、掌握相关变化的前提下正确的决策和行动。在刑事侦查领域中，警务信息公开内容随刑事案件的立案、侦查、终结而发生动态变化的特点更为突出，这就是警务信息公开的时效性和阶段性。警务信息公开的时效性主要必须在以下三个方面：其一，警务信息公开的内容包罗万象，可以说每时每刻都有信息在增加、变更或者消灭。其二，随着社会治安形势的转变，社会公众对警务信息公开的要求也在发生阶段性变化。其三，不同是警务信息的时效不同。一般情况下，有关治安政策、国家法律、警务规章等制度性信息的时效较长，而有关具体的治安行政执法活动和刑事执法活动的信息的时效较短。

（五）警务信息公开的价值具有社会性和本位性

警务信息公开的社会价值，是指它所具有的社会普遍作用和期望达成的根本目的。我国宪法规定：国家的权力属于人民，人民是国家的主人。警务信息公开的根本目的是通过保证公民行使管理国家和社会治安事务的权利，实现保卫国家安全，维护社会的安定和秩序，保证国家和社会正常运转的价值目标。警务信息公开的本位价值，是指它所具有的与公安机关及其警务活动有直接关联的功能和期望达成的直接目的。主要表现在以下三个方面：其一，警务信息公开可以保障公民的知情权，增加公安工作的透明度，使公民更好地监督公安机关的执法活动，保证公民的合法权益不受侵犯，同时，使社区公众在了解公安机关及其警务活动的基础上，理解警察及警务，进而认同、支持警察及其警务活动。其二，警务信息公开可以使公民能够更多、更确切、更及时地了解到社会治安信息和部分刑事执法信息，使广大人民群众参与社会治安治理，成为社区违法犯罪防控的主体，形成国家与市场相互配合的社区治安资源配置模式，减轻警察资源投入和产出压力，更有效地预防、控制和打击违法犯罪活动，提高警务水平、质量和效益。其三，警务信息公开可以促进公安机关及其警务活动反馈机制的良好运行，不断完善公安机关的组织结构和警务行为，使之保持可持续发展状态。警务信息公开社会价值的实现有赖于其本位价值的实现，而警务信息公开本位价值实现所追求的根本目的则是实现其社会价值。

二、树立与时俱进的民主政治观念，达成警务信息公开的共识

（一）推行警务信息公开是民主政治发展的必然产物

政治民主化是社会主义制度的本质要求，也是社会主义社会的一个基本特征。政治民主化的表现就是人民群众通过广泛地参与政治过程来行使当家作主的权利。政府信息公开正是达成这一目标的有效途径。[2] 而警务信息公开，则是推进社会治安管理领域中的民主政治的内在需求。

江泽民在十六大报告中指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求”、“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”在法治社会中，民主政府首先意味着它是信息开放的政府，政府的一切活动包括信息公开都得到法律的许可、支持、推动和约束。可见，推行警务信息公开是发展社会主义民主政治的必然要求，是人民群众依法参与管理社会治安事务的重要体现，有利于发展、强化社会治安管理领域的民主政治，保障公民的基本权利和维护公众的安全利益。

这是因为：警察权力是一种具有法定性、强制性、特许性和单向性的特殊的国家权力，如果警察权的运行被置于暗箱之中，将会出现因警察权力的行使缺乏监督或者不能监督而很难避免警务腐败和执法不公正等现象，直接损害公众在公共安全领域的合法权益。有了健全的而且得到全面推行的警务信息公开制度，就可以保障公众的知情权，增加警察权力行使的透明度，将警务活动置于阳光之下，有效遏制各类警务腐败现象，保障人民群众的参“警”议警权利。同时，警务信息公开又是政府和公安机关领导、支持人民以主体的身份治理社区治安，最广泛地动员和组织人民群众依法管理社区治安事务，维护和实现人民群众安全利益的有效途径。及时披露社会治安信息，不仅可以提高民众的警惕，更重要的是有助于充分发挥人民群众在社会治安综合治理工作中的主体作用，指导、引导、组织社区公众通过自主管理创造并维护本社区的治安秩序，形成群防群治的强大阵式，对违法犯罪分子施以严密的防控、有效的震慑和有力的打击。尤其是在网络时代，警务信息公开不仅具有社会民主价值，还具有社区治安信息资源共享、降低获得信息成本的经济价值和文化价值。

然而，我国的警务信息公开问题长期以来一直未产生根本上的突破，这种状况既有来自警务信息公开立法、用法技术层面的困难，但更多的还是来源于政府和公安机关及其警务人员的认识问题和观念问题。澄清人们观念上的误区，真正把警务信息公开作为一件有益于国家，有益于国家民主政治建设，有益于社会安定团结的事来做，才会使警务信息公开的立法和用法顺利进行。在传统的以权力为主要社会资源的社会形态之下，政务公开所体现的是一种民主价值，是开明、民主政府自觉将自己的权力及其运行过程和结果交由社会公众监督的基本途径。在社会治安领域也是一样，与公安机关由传统的社会管理理念向公众服务理念的转变相一致，人民群众将会更强烈地要求公开与自己切身利益相关的警务信息，要求与政府、与公安机关共享社会治安信息资源。

在社会治安管理领域中，怎样加强社会民主政治建设？首先，必须增加警务活动的透明度和开放程度，做到重大事情让人民群众知道，重大决策让人民群众参与。其次，公安机关在管理和决策中必须重视人民群众的意愿和要求，反映他们的利益，体现人民警察的性质。第三，公安机关必须主动地与社会公众进行有效、全面、及时的沟通联系，塑造自己的社会形象，获得社会公众的了解、理解、认同、信任、支持和合作。如果社会公众对公安机关及其警务行为普遍失望或产生厌倦，也就根本谈不上推进社会治安管理领域的民主政治。第四，公安机关必须通过制度创新，将人民群众当家作主和严格、公正、文明执法统一起来，深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力，不断推进公安工作的科学化、民主化、社区化。

（二）警务信息公开是人民警察与社会公众协调互动的必由之路

作为一种有代表性的传统观念，政府和公安机关通常认为实行警务信息公开将有害于社会稳定和公安工作，尤其是把一些与社会及公民的切身利益密切相关的事件，社会治安问题，或重大事故向全社会公开，会引起人们的恐慌，带来社会的不稳定。孰不知维护社会稳定的任务恰恰在于消除社会公众的各种疑虑和误解，缓和或化解各种矛盾和冲突，减少或消除可能发生的社会动荡，形成巩固、稳定、和谐的社会政治局面。在大多数情况下，社会谣言之所以能够迅速而广泛地传播，除其他因素外，不能不说它得益于缺乏真实而权威的政府和警务信息公开。实践证明，