周期性普查共性问题分析探讨

自1994年我国建立以10年为周期的普查制度实施以来，尽管我们圆满地完成了人口、经济、农业等一系列重大的普查，成功地为政府宏观调控与管理提供了重要的决策依据，优质地为各部门和社会各界提供了大量的普查信息，有效地为深化统计调查体系改革积累了丰富的经验，但周期性普查的可持续推进却遇到前所未有的“两难”挑战：即普查设计很难全面满足

各方所需，数据采集很难真实达到普查期望。面对即将开展的第二次全国经济普查，历次普查归结而亟待解决的共性问题先期浮出水面，如何扭转普查实施氛围越来越淡的局面，如何破解获取真实数据难度越来越大的难题，如何减轻基层普查负担越来越重的压力，如何克服普查资料利用率越来越低的障碍。诸如此类的问题，不得不让我们冷静地思考。

方案设计――应主题清晰，体现实用性

普查方案是开展各项普查工作的指南，是引导普查工作人员顺利地采集到可信数据的重要工具，完美的普查方案犹如舞动各工作环节的龙头，可收到意想不到的效果，有欠缺的方案设计将制约数据采集、影响数据处理，甚至失去数据的作用。不可置疑，经过多次普查实践的探索，国家设计普查方案的理念和思路更加清晰，普查表的设计取得重大突破，如人口普查方案不仅包括脉络分明的实施办法，还制定一整套完整的实施细则，并首创长短表结合的双轨调查制，使之成为其他普查参照的样板；第一次经济普查设计的套表形式，显示出“数据采集一把抓，数据整理再分家”的效果，第二次农业普查采用基层表设置预填处和修订符，以及填表引导语，提高了光电录入的识别度，事后质量抽查和数据评估办法既有理论的探索，也有实践的推进。但实用性仍显不足：普查在实现为政府宏观决策提供依据的过程中，过多地包含了统计部门色彩；普查既要实现指标总量的目标，又要获得数据结构性的多目标；普查结果不仅要满足多目标需要，而且要与常规统计的趋势相衔接。由此注定每次普查报表种类多，增加了表间相关性的难度；指标种类多，扩大了数据间逻辑审核的难度；调查内容多，加大了数据采集和数据处理的难度；相似指标多，增大了准确辨识指标含义的难度，普查的包袱越背越重。

诚然，力图充分利用普查机会获取更多的资源，以兼顾各方需要，这是无可厚非的善意，但普查设计的目的应突出以收集为政府决策需要的宏观数据为主题，使普查指标的设问、普查表的印刷与分发、数据采集、报表回收和数据处理等工作易于实际操作，从而达到最大程度地减少普查成本，缩短普查时间，提高普查效率和数据质量。一味地求全求多必然导致有的普查员以避重就轻的方法完成繁杂过细指标的调查，获得的数据或流于形式或有缺陷，普查效果可能适得其反。显然，将我国周期性普查方案设计的主流趋向定位为轻型、清晰、实用和高效，不仅必要，而且必需：

一是消减内容，调整项目。普查方案设计必须跳出“普查包揽天下”、“凡数必经统计部门亲自查”的思维定势，要有勇气婉拒“搭车取数”，有胆气割舍“过细指标”。在坚持指标和内容不求庞大、需要与可能兼顾的原则下，按照保持人口普查框架、精简农业普查内容、调整经济普查项目的思路加以改进和整合，即农业普查的人口属性数据改由人口普查推算，住户收入改用长表形式进行抽样调查，以提高普查效率，取消单位表，消减乡镇和村表，归并为“农村基本情况表”，并增加农业生产组织化、农业产业化等方面的内容；第一产业基本单位纳入经济普查，在逢8的年份实施的经济普查，“三上”企业数据直接采用统计年报，并实行全面与抽样相结合调查方式。在各普查年份，尽量采信有关主管部门的行政记录或统计资料或开展过的调查资源，以弥补普查所缺失的数据，使普查方案形成“年报统计的内容不普查、部门可信的指标不设置、普查过的项目不交叉”的特点。

二是规范统一，保持一致。各项普查的统计原则和标准应按国家统一的标准执行，做到系统性和规范性，使普查时间序列数据既易与常规统计数据衔接，又具有较强的可比性；普查之间、普查与统计专业之间的指标和口径应力求一致，避免理解上的歧义，影响数据质量。

三是创新方法，降低成本。对极易消耗大量人财物力，且全面调查所得的数据存在较大质量风险的，应通过充分调研后采用抽样调查推算，抽样调查在普查中的地位应有所强化；对调查对象属于“三上”的企业，可以执行网上直报或试行邮寄方式填报或尝试网络调查，对经济发达的城镇住户可采用电话调查并辅以派员上门调查；普查数据的处理应结合我国实际，在节约印刷成本、减轻数据采集工作量尚无有效办法的情况下，不宜操之过急地大规模采用光电录入。

经费筹措――应政策明细，增强可操作性

普查作为一项巨大的社会系统工程，需要投入大量的人财物力，各级政府特别是县级政府考虑更多的是普查

的回报效应，使得经费筹措成为基层普查机构面对的最耗精力、最难解决的问题。我国开展的同期性普查，县级财力付出不少，有的十几万，多则上百万，但普遍感到普查对当地经济社会的直接回报不大，因而在县级财政比较困难、平时工作经费非常紧张的时候，普查经费不按时足额拨付的现象时有发生；另一方面，尽管普查经费极缺，但普查机构出于责任心而通过赊账、借钱、垫钱来完成普查，则造成了普查经费不足也同样可以完成任务的错觉，甚至有的地方官员据此将普查视为一项简单的统计技术更新过程，未能将普查作为政府行为给予高度重视，普查经费实际投入的程度越发偏离客观需要，基层普查机构总是陷入经费不足的窘境，有的不堪重负。无基本经费做保障而开展的普查工作，严重降低了公众参与普查的积极性，助长了某些无责任倾向，损害了政府的公信力，降低了普查的诚信度，由此获得的普查数据，其质量缺陷备受质疑在所难免，统计部门苦不堪言。

尽管国务院在有关文件中对周期性普查的经费问题已作了按各级财政分级负担的原则和规定，普查开展期间也与财政部门联合行文，要求各级财政落实普查经费，确保普查顺利进行，但规定和要求均没有细化哪些普查费用由哪级财政负担以及负担多少等具体情况，笼统模糊的措词造成实际操作中弹性较大，结果是经费的落实具体执行起来困难重重，基层政府更多的仍是将依赖上级部门拨款看作落实经费的首选途径，将经费筹措之使命赋予统计部门。反观近年来我国开展的土地详查、周期性森林资源清查、残疾人抽样调查、污染源普查，其经费筹措的经验值得统计部门借鉴。国家必须把普查经费的落实列入重中之重的议事日程，在“国家出大头”，向基层倾斜为主力度的原则下，改革周期性普查经费保障机制，具体明晰各级政府对周期性普查投入的责任，从根本上解决周期性普查经费短缺难题：

二是基于国家财力的不断强大，改变普查经费承担方式，变分级负担为国家财政统一负担，或国家主要负担和省、市两级分担。负担的经费数额或分担的经费比例按不同地区的经济水平和调查对象数量明确规定，重点解决乡村两级普查人员培训费和现场调查补助费。

三是基于普查的周期性，构建支持周期性普查的财政基本框架和管理系统。按照各级普查机构承担普查工作量的大小和组织实施的难易程度，由国家或省级政府从市（县、区）政府财政逐年提取一定比例的上划资金，单独设立普查项目账户，在普查年份由国家或省级财政按工作所需及时下拨经费，专款专用。

四是基于普查的政府行为，逐级建立普查经费拨付监督制度，保障基层普查机构的经费来源与任务相称，