构建服务型政府的探讨

构建服务型政府的探讨

摘 要

在经济全球化日益发展的背景下，中国的市场经济取得了引人瞩目的成绩，但中国政府同时也将面对更多新的挑战。传统的管制型政府已经无法适应市场经济的要求，政府在职能定位上要从“经济发展优先”向“经济发展与公共服务并重”转变，新一轮的政府改革势在必行。政府的主要目的之一是要提高和满足社会的公共需求，更好地为公众服务，“服务”作为政府职能由来已久，但“服务型政府”概念的提出在中国却是近几年的事。加快政府职能转变，建设服务型政府，构建社会主义和谐社会，已经成为从中央到地方各级政府行政管理体制改革的目标。我国在借鉴西方发达国家政府改革经验的基础上，结合中国发展的实际情况，将建设服务型政府确定为我国政府机构改革的目标和基本方向。本文就我国服务型政府的建设进行了探讨。

服务型政府的理念跨越民族和地域的差异，更加深入人心，正塑造着公共领域新的话语体系和美好图景。建设服务型政府既需要无数的实践，也依赖于人们在理论上的研究和解析。目前，总的来看，建设服务型政府缺乏深厚、系统的理论根基。研究我国服务型政府的构建，具有重要的理论意义与实践意义。

关键词：服务型政府；治理模式；政府职能；机制创新

导 论

一、论文选题的背景与意义

1．选题背景

在人们的政治生活中，政府具有十分重要的地位。政府是政治社会中最大的组织，其职能遍布整个国家。它既要处理公共事务，又要做出关涉社会成员利益的公共决定；对于每位社会成员而言，政府都具有十分重要的意义。人类组成政府的目的是为了创造美好的社会，因此，建立一个优良政府，始终是人类的美好愿望与理想，而探求“政府之谜”则一直是历代政治思想家关注的基本话题。在全球化、信息化以及知识经济时代，如何使传统的政府治理模式更快地适应新时代的发展要求，更加高效、低价、廉洁地为人民服务，这是当代中国面临的新问题，也是一个世界性的难题。正如世界银行推出的1997年世界发展报告《变革世界中的政府》开篇所指出的：“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题”。

20世纪70年代以来，西方各国政府为了适应社会经济的发展和满足公众的要求纷纷对政府治理模式进行了变革，通称为“新公共管理运动”。新公共管理运动在对政府进行重新定位与设计时，把企业“顾客至上”的管理思想引入了公共组织，最终确定：行政是服务，公众是顾客，从而开始了对以顾客为导向的政府管理模式的探索，并在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平。

在新公共管理运动浪潮的冲击下，我国的政府治理模式也正经历着深刻的变革。十六大报告中提出：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效能，降低行政成本，形成行为规范、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。20xx年，温家宝总理在《政府工作报告》中提出要努力构建服务型政府，我们必须“创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。”

西方政府改革新模式的兴起，对于中国的政府转型提供了有益的借鉴和启发。然而，由于行政改革的特殊性以及它与特定文化的同源性，人们不能将西方改革经验完全照搬到其他国家中去，而必须结合各国的社会历史背景。进入21世纪，中国启动了创建“服务型政府”的进程。可以说，对于社会主义的中国，“服务型政府”作为人类政府模式所追求的形态既是最终目标又是现实选择。构建服务型政府，对于当下我国社会而言，是一项重要的、迫切的而复杂的政治工程，事关现代化事业的成败。随着各项改革发展进入更加艰难的攻坚阶段，中国的政府建设应如何展开，应该用一种什么样的世界眼光，来重新审视政府转型与改革，这些问题越来越引起人们的深思。

2．研究意义

2.1现实意义

经过30年的改革开放，中国社会主义市场经济体制初步建立，但是传统的思维方式和行政模式影响仍然较为严重，旧体制下许多难以解决的问题积累下来，同时转型时期的新问题也己逐渐显现。政府直接管理经济、地方保护主义、部门与行业垄断、假冒伪劣等问题仍然存在，这些既不符合wto规则，也严重影响了整个市场经济体系的规范发展。建设服务型政府，就是要改变过去政府管理中不规范、不完善的地方，进一步转变政府职能，将政府主要精力放在加强与改善宏观调控，规范市场、创造良好市场环境，提高公共服务水平和能力等方面，使政府管理符合市场经济体制要求。

党的十六届三中全会《决定》强调：增强政府服务职能，首要的是深化行政审批制度改革，使政府职能从“全能型”转向“服务型”，政府决策建设突出规范化，增强透明度和公众参与度，这与全会作出对国有经济实现投资主体多元化，放宽对非公有资本市场准入领域，建立健全现代产权制度等完善社会主义基本经济制度的一系列新的部署相呼应，是政府管理经济方式上的重大配套改革。完善社会主义市场经济，要求实现政府角色的转变，确立服务型政府的新定位。

2.2理论意义

建设服务型政府成为社会各界的共识和各级政府努力的方向，而服务型政府的建设实践需要理论的指导和支持。现在存在着这样一种倾向，就是到西方国家的公共行政理论中去寻找服务型政府的理论根据甚至理论模型，还有些学者到18世纪启蒙思想家的著作里去寻找服务型政府理论模式。西方国家建设服务型政府的先进理论和实践模型我们可以学习借鉴，但建设我国的服务型政府还应从我国的实际出发去探索和研究。因此，作者希望通过本文，对研究服务型政府建设的学者和理论界有一些启发，进一步引发学者和理论界对于服务型政府建设相关问题的研究和探讨，为服务型政府的建设实践提供理论指导，进而推进中国服务型政府建设。

二、研究方法

1．文献综述法

对前人的研究进行认真的学习和综述，归纳其主要观点，深化对服务型政府的认识。通过中文期刊网收集国内有关政府建设方面的文献，通过论文的参考文献进一步搜索相关资料；通过一些电子期刊和google、baidu等搜索引擎查询国外有关政府建设和发展的相关资料，并进行综述。

2．实证研究方法

搜集服务型政府建设的有关情况，分析提炼经验，剖析存在问题，并寻找相应对策。

3．历史研究方法

通过对国内外政府治理历史演变的分析，今昔对照比较，探索建立服务型政府有效的政策和方法。

三、本文的主要思路

文章的基本思路是，首先确认研究的主题，明确研究目标，再针对研究主题，对国内外相关文献进行研究分析，在此基础上，围绕研究主题进行调查研究和资料收集，对服务型政府建设实践进行深层次、全方位分析，通过典型剖析，举一反三，进而对搞好我国服务型政府建设提出自己的观点。

第一章服务型政府概述

第一节服务型政府理论的提出

一、服务型政府的历史渊源

近年来，无论西方发达国家还是广大发展中国家，都不同程度地遇到了机构臃肿、发展停滞、财政危机等问题，而公民对政府所提供服务的质与量也都提出了更高更新的要求，人们开始反思政府的公共行政，在许多国家掀起了公共行政改革、建设服务型政府的浪潮。学者景亭在《公务员制度的缺陷与重构》一文中指出：在英国，二十世纪八十年代初以来，英国保守党政府推行了激进的政府改革计划，开始了以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。1987年发表的《改变政府管理：下一步行动方案》报告，提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。1991年提出的“公民宪章”、“为质量而竞争”等政策文件体现了“新公共管理”的顾客导向和改善服务的特征。在美国，1993年克林顿政府开始的大规模的政府改革“重塑政府运动”，其目标是建立一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序等原则，改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。

“新公共服务”的核心主张从理论上基本上涵盖了服务型政府的主要特征。在此理论的推动下，随后服务型政府建设在西方的荷兰、德国等各国迅速蔓延开来，当代国外的服务型政府建设的基本内容，可以归纳为三方面：第一，社会、市场管理与政府职能的优化；第二，社会力量的利用和公共服务社会化；第三，政府部门内部的管理体制改革。

二、我国服务型政府相关理论的研究和发展

20xx年以来，我国地方政府相继掀起了建设服务型政府实践的热潮。国家行政学院刘熙瑞教授的论文《服务型政府—经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》中提出关于服务型政府的概念界定被广泛引用，认为服务型政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务。它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府。随后服务型政府理论研究逐渐增多，不断发展，研究领域主要体现在以下几方面。

1．府职能和角色定位

刘熙瑞教授指出“它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。学者陈华栋认为，所谓服务型政府，是指“政府由原来的控制者改变为组织者和服务者，从以控制管理为主转变为以提供服务为主，管理目标由经济领域为主转移到以公共服务领域为主，其运行以服务公众为宗旨、以培育完善的市场为过程、以调动社会各方面力量为原则，激活社会资源的竞争性，实现资源高效配置，推动经济高效运转”。

2．务型政府的目标导向

北京大学的谢庆奎教授提出，服务型政府是针对中国传统管制型政府而提出的新概念。服务型政府是民主政府、有限政府、责任政府、法治政府、绩效政府。学者巩建华认为，服务型政府就是要建立一个顾客导向型、以人为本型、结果导向型、权力有限型、目标导向型、市场导向型的政府。

3．建服务型政府的路径选择

学者巩建华指出，建立服务型政府必须树立主权在民、以人为本、顾客至上、有限政府、依法行政、民主开放、高效廉洁、公正平等和诚信守责等九大基本理念。学者顾夏良提出，服务型政府文化理念具体包括：民主法治、有限责任、公开透明、服务健全、廉洁高效。学者梁建东、魏丽艳提出，要从管制到服务，并通过战略上具有的选择来演绎这些理念，以借鉴“政府再造大师”戴维?奥斯本所提出的改变传统官僚制dna(组织目标、激励机制、责任机制、权力结构和组织文化)的五大战略(五c战略)，建设服务型政府；还有探索规范化的制度创新。这种路径选择以成都市的“规范化服务型政府”建设为典型，以四川大学姜晓萍教授为代表的一批学者提出以规范化的制度建设来推动服务型政府建设；谢庆奎认为实现服务型政府目标的基本途径是政府创新，其中一个重要方面就是制度层面。西南财经大学曾狄教授则更进一步总结为“以制度化的规范行政是目前服务型政府建设的关键”。此外，还要引入社会化和市场化机制等。迟福林提出，服务型政府建设要加快培育社会组织，强调政府公共服务过程的公开和透明，就是要打破传统体制下政府对公共事务的垄断，鼓励和支持各类社会组织参与社会事务，发挥其重要作用。

4．务型政府的异化

服务型政府的异化是指服务型政府模式的实践运行出现与服务型政府本来的性质相背离的现象和趋势。有学者从政府提供的服务本身来分析，认为异化有三种形态：第一种异化形态是差别服务；第二种异化形态是强制服务；第三种异化形态是不对称服务。著名学者胡冰也认为我国地方政府的服务型政府建设实践出现了异化的现象和倾向，从学理角度分析，一是因为本末倒置，忽略了服务型政府的本质，为服务而服务，搞形式主义；二是因为桨舵之误，重公共政策制定轻执行落实；三是因为矫枉过正，强调了服务型政府的服务职能而轻视了管理职能和监管职责。

第二节服务型政府的基本内涵

服务型政府是一个全新的政府管理模式，贯穿于政府工作的各个方面和层次，它的建设是一个深层次、全方位、复杂的系统工程。本文试图从理念、职能、制度、操作等角度出发，将它的基本内涵归纳为以下几个主要方面：

一、行政理念：“公民本位”、“社会本位”

价值理念作为行政主体共同认同的稳定的信念和规范，是整个行政系统的灵魂，是政府行动的先导，对政府的管理和服务活动具有决定性作用。

在服务型政府的治理逻辑中，政治生活是全体自由平等公民共同的事业。公民的公共需求具有至高无上的地位，政府不过是一个具有高度权威的公共行政服务组织，必须尊重行为人的主体资格和自主权利。弗雷德里克森曾援引戴维马修斯的话说：“政府是公众集体行动的工具。政府是公共的财产。”政府只有对公民的公共需求做出积极回应并通过提供公共服务的方式满足公民公共需求，才能证明其合法性，赢得公民的公共认同和支持。政府的权力存在于民意之中。公共利益是政府利益的本质，确保公共利益的增进、实现公共利益的最大化是政府管理的根本宗旨。

二、角色定位：“服务者”

重新确定政府和民众的关系，这是建设服务型政府一切改革的初始点。政府是公民为使自身过上满意的生活而做出的制度安排。政府的性质说到底是一个执行机构、服务机构。从本质上说，政府只是社会与公民普遍需要的一种工具而已。政府是为社会需要、社会利益而存在的，它必须为促进社会的发展和进步服务，为社会日益增长的物质和文化需求服务。因此，政府管理模式应体现为满足社会和公众需求的服务型管理。

三、职能转换：有限政府

伴随着市民社会的发展，社会自治能力显著增强，过去那种“强政府，弱社会”格局面临