浅议养老社会保险转制成本

2009年，我国养老社会保险个人账户亏空已高达8000亿元，而按照我国现行的养老社会保险制度，我国的养摘要：老金工资替代率约为58.5%，其中20%来自社会统筹，38.5%来自个人账户，显然，如此巨额的个人账户的亏空已对养老社会保险制度构成了严重的威胁。而造成这一严重局面的一个非常关键的

因素就是我国政府的养老社会保险转制成本处置政策存在明显的制度性缺陷。本文将从制度经济学的视角对我国现行的养老社会保险转制成本处置政策的制度性缺陷进行分析，以为决策部门提供参考。

一、我国养老社会保险转制成本的产生

在新实施的部分积累制中找到对直的资金来源，这就产生了所谓的养老社会保险转制成本。

二、我国目前养老社会保险转制成本的处置方式

1995年，国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，并同时出台了两个实施办法，供各省市自由选择。在此通知中，明确规定职工养老社会保险实行社会统筹与个人账户相结合，社会统筹部分由企业缴费，个人账户缴费则由企业和个人共同承担，并对政策实施前退休的职工（即所谓“老人”），政策实施前参加工作而将在政策实施后退休的职工（即所谓“中人”）、政策实施后参加工作的职工（即所谓“新人”）采取了不同的措施。办法一规定“老人”的养老金从社会统筹基金中支付，对“中人”则规定其在新制度实施前的工作年限视同缴费年限，以职工个人账户中的储存额推算出全部工作年限的储存额，但视同缴费年限的对应的资金来源则未作规定；办法二在对待“老人”和“中人”问题上则规定“实行个人缴费制度前，职工的连续工龄可视同缴费年限”。并以此为依据计发基本养老金，“老人”的基本养老金从养老保险社会统筹基金中支付。所不同的是，办法一明确规定个人账户按职工工资收入16%左右的费率记入，由个人缴费的全部和企业缴费的一部分组成，另外，企业还必须按“以支定收，略有节余”的原则缴纳工资基数一定比例的费用以组成社会统筹基金，而办法二虽说也规定实行社会统筹和个人账户相结合，但对个人账户的缴费比例则未作明文规定。显然，办法一有利于个人账户的建立，但在养老社会保险支出刚性的压力下，当个人账户规模既定时，地方政府将不得不依靠提高企业缴费率以筹集足够的社会统筹基金，这必将使企业难堪重负。而办法二由于没有规定个人账户的费率，因而，地方政府在面临养老金支付压力时，可以通过缩小个人账户规模从而相应增加社会统筹基金规模的方式来缓解养老金的支付压力，但也正因为没有明文规定个人账户的费率，就使得社会统筹和个人账户的边界变得模糊不清，为地方政府挪用个人账户资金或压缩个人账户规模从而缓解养老社会保险资金不足的压力大开了方便之门，使个人账户无法保障，这又有可能使政府寄希望于通过建立个人账户来缓解人口老龄化危机的计划化为泡影。鉴于上述两种办法的缺陷，国务院于1997年又颁布了《关于建立统一的企业职

工基本养老保险制度的规定》，该决定明确规定，企业缴费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人账户的部分），同时规定，按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至3%.对待“老人”、“中人”问题，则依然采取从前的措施。

从这两个决定中我们不难看出，政策制定者意图通过养老社会保险统筹基金来解决养老社会保险转制成本问题。在两个决定中都明确指出，已退休人员的养老金从社会统筹基金中支付，而对待“中人”的视同缴费年限的那部分资金缺口，决定虽说没有明文规定从社会统筹基金中解决，但法律已明文规定，个人账户所有权归个人，而政府又不打算用财政资金来弥补，这个资金缺口显然最终也只有从社会统筹基金中解决。

三、目前实行的养老社会保险转制成本处置政策的缺陷

（一）处置政策的不公平必然导致政策执行难

按照新制度经济学的观点，制度包括正式规则和非正式规则，正式规则是人们有意识地创造的一系列政策法则，而非正式规则则是人们在长期交往中逐渐形成的社会公认的行为规则和内部实施的行为规则，非正式规则主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意识形态等因素，具有持久的生命力。正式规则一般由国家提供，提供一项正式规则事实上是一种自上而下的制度变迁，它必须借助强制力来推行，因而要付出成本，而成本的大小则取决于该社会的非正式规则对它的认可程度。如果非正式规则对它认可的程度低，那么，该正式规则的实施成本就高，有时这种