基础设施产权制度变革国际经验

改革开放以来，民营资本进入诸多竞争性领域，但我国的基础设施领域仍是计划经济的一道坚固"堡垒"。随着我国市场经济体制改革的推进和世界其他国家基础设施民营化的示范效应，我国的基础设施国有化的"坚冰"正逐渐被打破，基础设施领域正经历着国有化－民营化的制度变革。因此，考察其他国家基础设施民营化制度变迁的历程，对理解和解决我国基础设施民营化的相关问题大有裨益。

公共产品理论认为基础设施具有自然垄断特征和公共物品属性，由市场供给会导致其供给不足，因而基础设施需要由政府负责供给。与公共产品理论形成鲜明对比的是，以英国为代表的西方发达国家的基础设施大多经历了民营化－国有化－民营化的制度变迁。美国同英国一样选择了市场经济体制，但美国不同种类的基础设施采用了不同的产权制度安排，总体来看，民间部门一直占据基础设施供给的主导地位。是什么原因导致了英美两国的这种差异？到20世纪中期，即使在最发达的市场经济国家也出现了基础设施国有化的趋势，基础设施民营化遇到了什么样的困难？20世纪70年代以来，又是什么原因促成了基础设施民营化再度盛行？显然这些问题的答案对正在进行基础设施民营化制度变革的我国来说至关重要。

一、英美早期的基础设施民营化英美基础设施建设在早期都经历了一个民营化的阶段。（一）英国早期的基础设施民营化及市政企业的出现英国最早的基础设施－－灯塔就是由民间部门提供的。19世纪的英国私人产权无论是在法律上还是在政治权力结构中都坚若磐石，政治体制也与保护有产者的利益相适应；劳动处于过度供给的状态，工会力量薄弱，工人没有财产也就没有投票权；财富集中在少量的富人手里，融资体系也不发达，人们无法通过信用融资。在这样的历史环境下，企业的规模小，经营的范围仅限于本地，基础设施领域的企业也概莫能外。英国的最早出现的管网基础设施是煤气（尽管管道供水也在同一时期得到发展）。1806年，英国的李氏工厂用煤蒸馏的方法生产煤气，燃气灯的成本是蜡烛成本的1/3。由于当时没有电灯，煤气的市场发展空间广阔，当时的政府也急于找到便宜的街灯，于是授权煤气厂商生产并允许其铺设管道。生产煤气的第一家厂商获得了规模经济所带来的高额利润，于是其他厂商纷纷要求进入该市场。到1850年伦敦有14家煤气公司。在过度竞争的环境下，煤气供给的质量和安全化经常出现问题，为了避免伤人事故的频繁发生，人们意识到由市政企业进行煤气生产可以避免过度竞争带来的质量低下的问题，但需要相关的立法予以支持。1875年英国的公共健康法案促成了政府负责城市供水，私营供水公司由政府接管，供水公司归市政所有的制度变革就此完成。尽管政府接管私营煤气公司在当时还有一定困难，但政府投资兴建公共产权的煤气公司已变得十分容易，因此，在1851～1881年间英国近1/3的新煤气公司都是公有的。到1907年57%的有轨电车公司、64%的电力公司、81%的水务公司均变为公共产权，企业的规模也不断扩大。（二）美国早期的基础设施民营化及管制的出现

美国私人部门始终是基础设施经营的主体。政府对基础设施经营管制的历史十分悠久。1850年，加利福尼亚立法机关通过法律，规定该州公共码头和收费桥梁必须领取营业执照并且按照法定价格进行收费。19世纪20年代，煤气被引入纽约并采用了合同特许经营管制。私营部门与政府在特许经营合同中约定经营某项基础设施的期限与权利范围、政府给予的优惠条件、服务或产品限定价格或投资回报率，有时还包括政府附加的条款，例如厂商需要雇用的指定工会的成员等。基础设施的特许经